立法會主席曾鈺成慨嘆行政會議今不如昔，未能像港英時代的行政局那樣，發揮權力中心的作用，他認為政府應該檢討行政會議的角色。
曾鈺成對行政會議的評論，點出一個社會從未認真探討的問題：行政會議在特區管治體制上，到底要扮演什麼角色？
要探討行政會議的角色，不能脫離於「管治聯盟」的討論，因為自殖民地時代起，行政局的主要功能就是作為「管治聯盟」的運作平台。
97 年前：「官商聯盟」的最高運作平台
殖民地時代，社會上流行一種說法，指「香港的管治權力，依次序由馬會、怡和洋行、匯豐銀行及總督所掌握。」這一句說話，概括了殖民地的管治面貌：總督與商界聯合治港，行政局則是「官商聯盟」的最高運作平台。這種管治模式始於1896 年，當年港督委任了怡和大班占士渣甸（James Jardine Bell-Irving）及著名商人保羅遮打（Paul Chater）為首批行政局非官守議員。自此，英資財團壟斷了大部分非官守議員席位，其中勢力最盛的怡和洋行及匯豐銀行，更必定有代表躋身行政局（註一）。
全面吸納英資財團，令行政局成為「官商聯盟」協調利益的平台：政府的日常管治，由布政司為首的公務員負責；推出新政策時，則由公務員先行草擬方案，再提交港督會同行政局的商界盟友拍板，最後由立法局通過法例或財政撥款。
這種將行政局作為「官商聯盟」運作平台的管治模式，之所以在殖民地時期行之有效，實在建基於特殊政經環境：政治上，由於政黨尚未出現，英資財團是政府以外最重要的社會力量，政府只要取得洋行大班背書，施政基本上暢通無阻，而當時立法局議員全部由港督委任，當中大部分同樣是商界精英，行政立法之間存在高度共識；經濟上，1970 年代前香港經濟由數個英資財團壟斷，在「英資財團= 商界」的權力結構下，港督與英資代表在行政局作出決定，已足以在社會上發揮一錘定音作用（註二）。
97 年後：「私人智囊團」還是「政黨聯盟」？
換言之，港英時期行政局之所以權傾朝野，緣於它作為「官商聯盟」最高運作平台的角色。但到了1990 年代，主權移交香港政經秩序重組，原來港督與英資財團的「官商聯盟」瓦解，行政局的權力中心地位亦隨之改變。
回歸前後，立法局逐步民主化，政黨政團迅速興起。香港進入議會政治時代後，政府已不能再單靠少數商界精英支持執政，而必須與議會內的主要政黨結盟，才能夠建立穩固的「政治支持基礎」（Political support base）。但首屆特區政府的行政會議，卻以吸納個別工商專業界精英為主（民建聯譚耀宗是唯一的立法會議員），行政會議無法發揮昔日組建「管治聯盟」的作用，而淪為特首的「私人智囊團」（Private advisory group）。
2002 年董建華引入問責制，同時委任三大建制派首腦曾鈺成（民建聯）、田北俊（自由黨）及鄭耀棠（工聯會）進入行政會議。董建華的改革，將行政會議轉型為「政黨聯盟」（Party-based alliance）的運作平台，其實是順應時勢配合香港政治發展的適當改革，但問題在於整個改革卻是「半桶水」：政府委任了建制派領袖進入行政會議，卻沒有與之分享「政策制訂權」，由問責官員組成的「政策委員會」才是決策中樞，當時曾鈺成及田北俊便多次表示不滿被邊緣化；加上董建華民望低落及23 條立法爭議，整個「政黨聯盟」試驗亦以失敗告終。
曾蔭權上台後，一方面繼續委任建制派代表，同時又任命了大批親信，令行政會議變得非驢非馬不倫不類，既無法建立「政黨聯盟」在議會「箍票」，又不見得是與特首同心同德的「私人智囊團」，定位不清下行政會議權威日漸衰落。梁振英上台後，行政會議的角色繼續在「私人智囊團」與「政黨聯盟」之間搖擺不定，加上部分成員醜聞不斷，行政會議完全失去昔日權力中心之風光。
核心問題：「管治聯盟」應該如何運作？
要檢討行政會議的角色，必須解答兩個問題：一是政府需要建立怎樣的「管治聯盟」才能有效施政？二是行政會議需要如何改革，才能配合「管治聯盟」的運作？無論北京如何抗拒政黨發展，政治現實是議會政治已經成形，政府運作必須以此為中心全面重整：組成以立法會主要黨派為基礎的「管治聯盟」是唯一出路；而行政會議亦要按此定位為「政黨聯盟」的運作平台。
新力量網絡提出建立「聯盟政府」（Coalition government），正正為此提供一個具體改革方案： 「聯盟政府」的核心，是特首及主要政黨將簽訂「聯盟協議」（Coalition agreement），政府需公開吸納政黨的政策主張，以形成一份共同政策綱領；同時特首將任命政黨領袖為行政會議成員，日後政府需按「聯盟協議」草擬政策，並透過政黨的行政會議代表諮詢各黨黨團，形成共識後才將政策提交立法會審議，各黨則按「集體負責制」投票支持。
上述改革方案，清晰地將行政會議定位為「聯盟政府」的運作平台，有助特首建立穩固的「政治支持基礎」，徹底解決「政府有權無票、立法會有票無權」的核心管治問題。當然， 「聯盟政府」應配合整體政制改革進行，包括落實特首普選（提高特首認受性，以有效協調各黨派籌組「聯盟政府」）、政黨整合（改革選舉制度，將立法會十幾個黨派減至6 至7 個中型政黨）等等。
從董建華、曾蔭權到梁振英，回歸16年的管治困局，顯然不是換個特首就可解決。我們需要進行全面管治體制改革，而以行政會議為平台建立「聯盟政府」，將是不可或缺的一環。
註一：研究顯示，1960 至1980 年代，約六成至八成的行政局非官守議員是英資代表，而其他界別例如律師、醫生以至華人領袖，都只是聊備一格的少數分子。可參閱Davies, Stephen N.G. （1989）, "TheChanging Nature of Representation in HongKong Politics" in Kathleen Cheek-Milby andMiron Mushkat （ed.） Hong Kong: TheChallenge of Transformation, Hong Kong:Centre of Asian Studies, University of HongKong, page 36 - 76
註二：1970 年代前，英資公司佔香港上巿公司總數達七成，其中英資四大行（怡和、和黃、太古及會德豐）與匯豐透過「連鎖董事」（Interlocking directorship）結成幾個緊密的利益集團，令港英政府可以透過它們在行政局的代表，有效地協調全商界利益。可參閱Lui Tai-lok and Chui W. K. Stephen （2007）, "GovernanceCrisis in Post-1997 Hong Kong: A PoliticalEconomy Perspective", The China Review, Volume 7, Number 2, page 1 - 34
◆延伸閱讀
新力量網絡《2012 年度香港特區政府管治評估報告》：http://goo.gl/MLOHZ
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