(刊於 2013年3月1日明報)
曾俊華發表新政府的首份預算，也是他擔任財政司長以來的第6份預算案。作為新政府的首份預算案，曾俊華理應展示新思維，但假如把這份預算的年份抹去，就會發覺曾俊華的理財手法，與過去5年大同小異：就是「年年估錯收入，歲歲重複派糖」。
不是嗎？過去6年政府合共低估了3300億元收入，剛結算的2012/13年度亦繼續低估了551億元的收入。另外，曾俊華一直側重推行「一次過措施」，過去5份預算案的「一次過措施」共1657億元，今年依舊花費326億元推行退還薪俸稅、減免差餉及公屋免租等「一次過措施」。
曾俊華每份預算案都大同小異，到底是公共理財太簡單，毋須花費氣力改革？還是曾俊華故步自封，只懂重複早已無效的招數應付社會訴求？
年年估錯收入 歲歲重複派糖
曾俊華擔任財政司長6年，從未處理過香港公共財政的核心矛盾——即政府收入波動不定，令「經常開支」增長有限的政策矛盾。
近年政府預算盈餘屢創新高，但新增收入主要來自地價收入、投資收入及印花稅3項難以預測的「波動收入」。由於政府視這筆盈餘為「意外之財」（windfall revenues），奉「審慎理財」原則為圭臬的財金官員，堅持需要嚴格控制「經常開支」，於是大筆盈餘被投放在「一次過措施」，其餘則被撥入「財政儲備」，導致近年「非經常開支」及「財政儲備」分別大幅增長，但「經常開支」卻只能緩慢增長——從2001/02至2011/12間，「非經常開支」增長10倍，「財政儲備」亦增加了77.7%，但「經常開支」卻只得增加24%。
問題是近年股巿樓巿持續向好，「波動收入」增加令盈餘屢創新高，公眾開始質疑為何庫房年年水浸，政府仍只顧推行「一次過措施」及累積「財政儲備」，卻對增加「經常開支」規劃長遠政策顯得保守，社會不滿情緒遂迅速蔓延。
歸根究柢，這個公共財政核心矛盾，源於政府欠缺一套收入管理機制，以減低「波動收入」對預算規劃的影響——可惜，曾俊華在位6年，從未對症下藥作出改革，如何說服香港巿民，他有做好財政司長這份工？
民間智庫「新力量網絡」倡議成立「財政穩定基金」，正是要針對性處理這個核心矛盾。「財政穩定基金」以過去7年「波動收入」佔本地生產總值的平均百分比計算「波動收入基準」，若該年度經濟好景，「波動收入」高於「波動收入基準」，多賺的金額便會存入「財政穩定基金」；若該年度經濟下滑，「波動收入」少於「波動收入基準」，則由「財政穩定基金」撥款以補足該差額。透過平滑化機制，就可以將佔政府總收入近四成的「波動收入」穩定下來，使之轉化為持續性的「經營收入」，為增加「經常開支」或落實長期減稅創造空間。
「新力量網絡」作為民間智庫，大膽提出「財政穩定基金」，目的是要拋磚引玉，促使各方認真思考問題核心。過去一段時間，我們收到各方朋友回應，現特別提出「財政穩定基金」改革方案的八點詮釋，以深化討論及完善方案。
●詮釋（一）：符合審慎理財原則
「財政穩定基金」的設計理念，正是希望在符合「審慎理財」的前提下，投放更多資源支持「經常開支」項目，令資源毋須浪費在「一次過措施」。
「審慎理財」的基本精神是「量入為出」，即政府應按照預計收入水平規劃開支，以避免出現收支失衡。現在的困局，正在於「波動收入」大起大落難以預測，財金官員遂認為應避免因為一時收入增加，而貿然作出長期開支承擔，結果導致「經常開支」只能緩慢增長，資源反而被投放在「一次過措施」。成立「財政穩定基金」，正是要將收入結構變得穩定，如此就能按「量入為出」原則有序地規劃開支，令更多資源可以投放在「經常開支」項目。
●詮釋（二）：絕不等同「財政儲備」
部分人認為成立「財政穩定基金」多此一舉，認為現時「財政儲備」已可發揮在經濟下滑時撥錢「填數」的作用，這種說法誤解了「財政穩定基金」的運作。
「財政穩定基金」針對處理政府的「現金流」（Cash Flow），而不是「儲備資產」（Reserve Assets）。按我們建議的平滑化機制，原來應該撥入「財政儲備」的巨額盈餘將被截留起來，改為存放在「財政穩定基金」，令盈餘可按「波動收入基準」每年調撥出來使用。這種安排令盈餘能夠更早地用以支付政府開支，自然比將資金不斷累積在「財政儲備」更有效率。
●詮釋（三）：可因時制宜
「財政穩定基金」的基本運作，建基於地價收入、投資收入及印花稅3項「波動收入」令政府收入結構不穩的客觀研究。在這個基礎之上，「新力量網絡」深入研究過去20年的經濟周期，提出以過去7年「波動收入」佔本地生產總值的平均百分比作為計算準則，然後按此平滑化「波動收入」。
這種平滑化機制，對財金官員來說應該毫不陌生。自2007年起，「財政儲備」的投資收入已放棄逐年計算的方法，而改為6年移動平均數，以分散投資回報按年計大起大落的風險，令相關收入變得穩定及較易預測。「財政穩定基金」的運作邏輯，其實等同將這種機制進一步擴大，以涵蓋性質上同樣是按年計大起大落、但以較長經濟周期看卻持續不斷的地價收入、印花稅及其他投資收入（主要為「資本投資基金」、「基本工程儲備基金」、「公務員退休金儲備基金」、「賑災基金」、「創新及科技基金」、「貸款基金」和「獎券基金」合共7個基金的投資收入）。
當然，「新力量網絡」現行建議，是建基於過去20年的研究數據，是否可以調整以應對可能出現的新趨勢（例如離岸公司數目增加，可能令利得稅變得波動不定，需要被納入「財政穩定基金」），絕對有進一步研究的空間。換言之，「財政穩定基金」的涵蓋範圍及平滑化方程式，絕對不是一成不變，政府可因應形勢需要作出適當調整。
●詮釋（四）：改變現行會計安排
「財政穩定基金」要順利運作，關鍵之一是重新界定何謂「經營收入」。現時，政府將各項收入分成「經營收入」及「非經營收入」兩大類，但如何作出分類政府卻無一致準則。
現時政府只是將印花稅和「一般收入帳目」及「土地基金」的投資收入界定為「經營收入」，卻把地價收入及其他7個基金的投資收入定義為「非經營收入」，這種分類完全缺乏邏輯一致性：如果因為某項收入波動不定就定義為「非經營收入」，那麼印花稅理應與地價收入及投資收入一同被界定為「非經營收入」；但如果我們考慮到地價收入、印花稅及投資收入歷來都是政府重要收入的客觀數據，那麼它們其實更應該全部被界定為「經營收入」。
香港經濟以金融地產業為支柱，並由此衍生出地價收入、投資收入及印花稅三項「波動收入」。基於「波動收入」與本地生產總值關係密切，並且歷年來都是政府重要收入來源的客觀現實，「新力量網絡」認為這些收入應該全部被定義為「經營收入」。當然，按此重新界定「經營收入」定義，勢將改變自1963/64年度起將政府帳目分成「經營帳目」及「非經營帳目」的安排，政府因此需要重新檢討整個會計制度。
●詮釋（五）：能增開支亦可減稅
「財政穩定基金」令收入結構變得穩定，可將數以百億計的「波動收入」轉變為穩定收入，新增的「經營收入」固然可以用於增加教育、醫療及社福等「經常開支」，理論上也可用於長期減稅（例如調低中小企利得稅，以建立累進利得稅體制，或徹底取消商業登記費；當然亦可調低中產的薪俸稅率）。
以過去5年或10年為例，我們推算「財政穩定基金」可以每年帶來675至389億的「經營結餘」，因此有足夠財政空間讓政府同時增加「經常開支」及落實減稅（當然「一次過措施」會大幅減少），政治上足以回應左中右政黨、基層中產商界的訴求。
●詮釋（六）：需立法會通過
要成立「財政穩定基金」，財政司長可引用《公共財政條例》第29條，以決議案形式提交立法會批准。當然，「財政穩定基金」能否取得立法會支持，必然視乎基金成立後政府會提出什麼開支建議及減稅措施，只要政府的方案能夠涵蓋左中右政黨、基層中產商界的訴求，要得到立法會跨黨派支持並非不可能。
●詮釋（七）：運作可參考外國經驗
要設立「財政穩定基金」，不少國家均有豐富經驗可供參考。「財政穩定基金」學術上稱為「雨天基金」（Rainy Day Fund）或「預算穩定基金」（Budget Stabilization Fund），功能在於減低收入波動對預算規劃的影響。
現時，美國50個州政府有47個設有「雨天基金」；不少原材料出口國例如俄羅斯、智利及委內瑞拉等，亦已設立「預算穩定基金」，以應對商品巿場波動對預算規劃的影響。香港政府依賴來自地產及股巿的「波動收入」，本質上類似原材料出口國，其實早應參考其他國家的經驗完善財政管理。
●詮釋（八）：與稅制改革並不排斥
當然，「財政穩定基金」絕非萬應靈丹，不可能完全解決所有公共財政問題。
「財政穩定基金」不可能解決「稅制公義」的問題（例如應否向富豪及大企業加稅，以強化財富再分配），亦不動用「財政儲備」及「外匯基金累計盈餘」（例如應否撥出儲備成立主權基金）。但由於現時政府管治能量不足根本無力處理稅制改革，而財金官員的保守態度亦令任何動用儲備的改革短期難以成事；因此在現時政治環境下，「財政穩定基金」不改稅制不涉儲備不動「審慎理財」原則，實在是最有機會取得社會共識的務實改革。換言之，實行「財政穩定基金」與其他稅制檢討及儲備改革並不排斥，但先落實「財政穩定基金」卻可以逐步理順政府的財政管理，為日後推行更爭議的改革奠下基礎。
1993年3月，殖民地財政司麥高樂於預算案辯論中發言，其中一段值得政府財金官員深思：
「我相信本港市民寧願享有更佳的醫院、學校及社會服務，藉此分享本港經濟繁榮的成果，也不願見到儲備不斷增加，以致超越審慎的水平，變為可笑的吝嗇。」
今天，特區政府預算盈餘屢創新高，儲備升至歷史高位，財金官員卻只懂得墨守成規，以上世紀的理財手法應付當前形勢，導致公共服務落後於巿民期望，珍貴資源卻浪費在「一次過措施」，環顧全球都難以找到如此可笑的財政管理，但沉重的代價卻要香港巿民來承受。
我們需要以新思維，重整香港的公共財政。
◆延伸閱讀
新力量網絡《2013年度香港公共財政評估報告》：http://www.facebook.com/synergynet.hk
from 大政治家 http://brian-fong.blogspot.com/2013/05/blog-post.html