(刊於2013年1月28日香港經濟日報)
施政報告過後，財政司司長曾俊華亦快將發表預算案。
近年預算案的其中一個焦點，是財政司常常「估錯數」：財政司每年在預算案中，都對政府財政狀況作出保守預測（不是預測會出現輕微赤字，就是估計盈餘有限），但到財政年度完結埋單計數之時，卻往往出現數以百億計的巨額盈餘。
「審慎理財」 財政預測低開高收
民間智庫「新力量網絡」剛發表《2013年度香港公共財政評估報告》，就香港的公共財政體系進行有系統的追蹤研究。研究顯示，近年政府的「實際開支總額」，一般都輕微低於財政司在預算案提出的「預算開支總額」；相反，「實際收入總額」卻往往大幅高於財政司的原來預測（附表）。而根據新力量網絡自行設計的「政府財政結餘預測模型」，今個財政年度（2012/13年度）政府盈餘預計為757億元，相比財政司去年2月預測的34億元赤字，前後差距高達791億元——當中關鍵在於「實際收入總額」預期會升至4,547億元，比財政司去年2月的預測高644億元。
這種「低開高收」的財政預測，巿民也許已經習以為常，但由此而衍生的公共財政管理問題則絕對不能輕視，必須認真探討。
首要問題是，為何政府常常「估錯數」？
最基本的解釋，當然是與政府傳統的「審慎理財哲學」有關。殖民地時代，由於倫敦不希望背負任何財政包袱，港府必須保持財政上「自給自足」，因此百多年來本港公共財政都傾向保守、事事講求收支平衡。在「審慎理財」的指導思想下，歷任財政司在編製預算時大多低估收入水平，藉此壓低各部門開支需求，以達到嚴格控制政府開支增長的目標。
波動收入起落大 難準確預測
但保守的收入預測，不能只歸咎政府刻意審慎理財，也由於香港經濟結構開放，導致政府收入波動性極大，根本難以準確預測，歷任財政司因此只能作出較保守的估計，結果當收入較年初估計樂觀之時，財政結餘往往由原先預期的赤字變成盈餘、甚或出現意料不到的巨額盈餘。近年，由於香港經濟集中金融地產業，由此衍生的三項「波動收入」（即地價收入、投資收入及印花稅），佔政府總收入的比例愈來愈高（附圖）。三項「波動收入」隨着地產及投資市場大起大落，令政府收入波動不定的問題進一步惡化，財政司要準確預測收入有序規劃開支，自然變得愈來愈困難。
近年地產及投資市場持續興旺，三項「波動收入」往往較原來預計大幅增加，便導致財政結算時多次出現意料之外的巨額盈餘。由於政府視這筆盈餘為「意外之財」（windfall revenues），堅持不能投放在「經常開支」項目，而只能用於推行「一次過派糖措施」還富於民——於是財政司在過去6份預算案中，合共提出高達1,805億元的「一次過派糖措施」（例如退還薪俸稅、減免差餉、電費補貼、公屋免租及綜援出雙糧等等），相當於平均每份預算案派發約300億元。但這些「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的短期措施，根本無法有效回應民間訴求及解決社會矛盾，反而催生「派糖文化」形成民粹風氣，徒然浪費珍貴的公共資源。
如何打破困局重整公共財政？
關鍵在於政府必須設立一套機制穩定「波動收入」，從而更準確地預測收入水平，如此資源就毋須再浪費在各種「一次過派糖措施」，而能夠持續地投放於「經常開支」項目。
設機制穩定收入 拓促民生空間
新力量網絡因此建議成立「財政穩定基金」，以理順政府的財政管理制度，使之有效地適應現時以金融地產業為核心的經濟結構。「財政穩定基金」以過去7年「波動收入」佔本地生產總值的平均百分比為運作基準，能夠平滑化大起大落的各項「波動收入」，使之轉變為相對穩定的持續性收入，這將會為大幅度增加「經常開支」，落實各項長期性的民生措施創造空間。
50年代的財政司司長祈樂嘉（Arthur Grenfell Clarke），在1961年發表任內最後一份預算案時，曾經聲言：「我肯定我的繼任人，會繼續犯上跟我一樣的錯誤，就是低估收入水平。」（I expect, too, that my successor will make exactly the same mistake that I have always made. He will underestimate revenue.）
財政司曾俊華要擺脫「估錯數」的宿命，設立「財政穩定基金」穩定政府收入，將會是最佳出路。
延伸閱讀
新力量網絡《2013年度香港公共財政評估報告》：http://www.facebook.com/synergynet.hk
from 大政治家 http://brian-fong.blogspot.com/2013/02/blog-post.html