信報財經新聞
A18 | 時事評論 | 2012-11-26
諮詢架構昨是今非功勳制度名存實亡
最近幾天，圍繞中央政策組協調諮詢及法定組織任命的爭議，愈演愈烈，隨時釀成新一輪的政治風暴；撇開當事人的言論風格不論，是次爭議有助我們再次思考長期困擾施政的體制問題。
自董建華執政後期，繼承自前朝的諮詢制度便問題叢生，日漸失卻本來的政治功能。據聞，政府中人有不少亦埋怨諮詢組織無法為久經醞釀的政策保駕護航，有事時甚至刻意與政府保持距離，完全無人主持公道。說得明白一點，就是「養不熟」。
這裏帶出兩個深刻的政治倫理問題：一、獲委任者有沒有道德責任要向委任者效忠？二、效忠對象到底是現屆管治班子？廣義的政府？還是香港特區？
曾蔭權沒改善制度問題
第一個問題太抽象，我不打算在此討論。第二個問題，則明顯效忠對象不可能是委任該人的局長、司長或特首個人，否則的話，所有委員會的任期應該跟管治班子掛鈎，共同進退，變成純粹政治任命的職位，但目前明顯不是如此。如果作出這樣的要求，便會出現「曾蔭權委任的某某委員會，能否效忠於梁班子」的問題，不可能每次特首換屆，都推倒重來。
這個問題在殖民政府時期是不存在的，因為港督的任期並無限制，而且無論如何更替，都效忠於女皇陛下。可是，定期換屆的特首執政方針與風格迥異，既然公務員制度為永久性，他能賴以組織自己班子的政治資源本身很有限，除了政治委任的高級官員，便是四百五十個諮詢及法定組織【註】的成員；後者目前的角色有點尷尬，既非完全任人唯賢的只看能力，也非純粹政治酬庸的只問背景，可說是介乎公務員與政治委任之間。
曾蔭權治下，沒有改善制度的根本問題，反而令其更錯漏百出，具體來說有以下數點：
一、不重章法。本來一人不該兼逾六職、仕逾六年，但違反章法的個案卻屢有所聞。
二、任人唯親。過度強調政治上「親疏有別」，改變了本來比較重視行內專業地位的委任準則。
三、政治花瓶。特區政府早年眾多作為，予人諮詢只是「走過場」的印象，以致愛惜名譽者不一定願意加入，人才來源進一步枯竭。
四、賞罰不明。缺乏獎懲升降的誘因，獲委任者的表現有沒有人作出監察？做的不好的，不論能力或政治可靠度方面，有否撤換？
中策組任務本是「政治化」梁班子如果希望透過中央政策組思考這些問題，令諮詢制度更好地發揮凝聚政治支持的功能，實在無可厚非。坊間多認為中策組只應作研究，實在是一個美麗的誤會，因為中策組自成立之初的任務，便很「政治化」。一方面是每年的《施政報告》，另一方面是為政府籠絡社會精英，發掘和培育新人才，也從中加強對社情民意的掌握，為總督或特首提供一條官僚體制以外的渠道，這只要看看它的顧問背景就知道了。
回歸前，殖民政府委任的全職以及非全職顧問，隨便一數便有鄭海泉、張震遠、馮國經、金耀基、李國能、梁錦松、胡紅玉等等，雖然始終是殖民政府可以信賴的人，但政治光譜還算廣闊，而且粒粒皆星，甚有栽培潛質。
只是時移世易，今天能否再以老辦法處理新問題？再說，單單以高靜芝女士一人之力，以圖協調幾百個委員會三千七百個任命【註】，實亦難矣。首先，所謂協調，到底是要先諮詢其意見？還是純粹知會？如後者，則其功能不過聊備一格；如前者，則以一人之力，如何能知三司十一局社會各行各業之人的品行、能力、往績、風評？個人不論如何獨具慧眼，難免「走漏眼」，屆時滄海遺珠，尚且無傷大雅，一旦濫竽充數，反而添煩添亂。
即使舉中策組仝人之力，假設每個委員會兩年一任，一屆特首任期內便要作出近九千個任命，平均一年都得審核一千八多個，恐怕屆時造成行政延誤，有復董建華時期的狀況；而且某些委員會具法定功能、行政權力，延誤任命，隨時造成法律真空，影響公共服務質素，不可不察。
現行機制把推薦和委任過程透過授權，分散於特首以至各司、各局、各署，不是沒有道理。以中策組目前有限資源，如果能建立一個中央的人才資料庫，整合收集各委員會內人才的表現，供各部門參考，已經很不錯了。
英政府預示諮詢制度死亡
把眼光放闊一點，政府應該面對的更大問題，是委員會一類的架構，根本已經無法發揮往日所期望的政治功能。首先，這類法定和諮詢機構委任的人，傾向於專業翹楚，這些斯文人遇上從街頭議會打拚上來的政客政棍，真是「秀才遇兵，有理說不清」。英政府撤退前引進地區選舉，其實已經預示自己一手創立的諮詢制度的死亡。
其次，諮詢制度中對人才的物色舉薦，依賴口碑，猶如中國漢代的舉薦鄉里，或魏晉的九品中正；意見相左、出身不同的人不會互舉，最終讓人覺得「來來去去都是那批人」，弄成偏聽偏信的結果。
英國人的委任制度不知是否來自他們的功勳制度，基本上和中國的封建制度一樣，論功行賞，裂土封侯，目的都是為了捍王室，建立一套等級分明的社會制度；即使獎罰有序，也可能有點過時，何況功勳制度成功的前提，是必須先有一個為眾人擁戴的共主。
不過，經過董、曾兩位特首的政治失敗，香港政府以及特首這位置本身的權威，已經相當削弱；這個周天子積弱已久，諸侯王不會尊王攘夷。既然本身權威已經受到質疑，就不宜過分強調人才的政治可靠度，反而應該廣開門路，增加一定的代表性。當然，如何在理念相近與代表性之間取得平衡，不是我紙上談兵那麼容易，這又是特區政制失敗的惡果。
總之，諮詢制度無法給予施政所需的政治支持，除了本身內部的崩壞之外，歸根究底是因為它已無法適應大環境。政治人才庫的建立，是一個政治制度問題，不是一個人力資源問題，當局定位必須清楚。
註：民政事務局數字
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