特首選戰正酣，醜聞揭了一個又一個，參選人誠信不斷受質疑，小圈子選舉似變全民普選。然而，學界的研究指出，在不完全的民主政制下，既得利益者必會運用否決權來減低管治的機會成本，令真正的民主無從誕生。
筆者執筆之際，距離新任特首誕生尚餘6星期左右的時間，但近日由於特區政府打破過去的保密原則，回應部分傳媒查詢的兩份新聞稿引發「政府政治中立」的質疑，掀起了這次特首選舉的高潮，各大傳媒的熱烈討論，街頭巷尾（網上論壇）議論紛紛，幾乎把一場小圈子變成像一次普選特首的盛事。更有時事評論員認為，這次700萬港人「假戲真做」，已經突破了原本小圈子選舉的局限性（註1）。筆者也認同市民以不同方式積極投入這個「我們不能參與的小圈子選舉。，可能有助影響兩個主要參選人的日後施政，或有利於香港未來的民主發展。
就民主選舉的功能和意義，在於更新政府的說法，筆者欲借一篇就政治選舉的動態分析有奠基意圖的文章來遻明問題。文章題為《政治選擇與低效率政府的持久性》（“Political Selection and Persistence of Bad Government”），出自《經濟學季刊》（The Quarterly Journal of Economics）2010年11月號，由麻省理工學院應用經濟學教授阿齊默魯（Daron Acemoglu）、西北大學凱洛管理學院（Kellogg Scholl of Management ）管理經濟學教授葉戈爾夫（Georgy Egorov）和俄羅斯莫斯科新經濟學院（New Economic School）教授索寧（Konstantin Sorin）合作撰寫（以下簡稱「齊文」）。
「齊文」利用經濟學的市場結構理念，透過大量的數學演算方法，嘗試建立一個方便分析政治選舉和政府更替的動態模型之平台式框架（a tractable model of dynamic political selection），以了解政府和政治人物被選擇和更換的運作機制和主要影響因素。「齊文」採用政府民主程度的差異作為分析主軸，引用政府能力、從政者能力、從政者利益和公眾利益水平作為影響因素和量度標準，來分析遻明政治制度的設計對公共管治素質的影響，從而了解民主選舉制度的功能和意義。
完全民主政制 不穩定是常態
「齊文」按政府的民主程度作為政治制度的分界，以執政集團成員及其相關的政治同盟在更換新政府的過程中沒有任何「否決能力」（Veto Power），即人民可完全透過選舉制度決定未來新執政的政府和執政者，這種制度被稱為「完全民主政制」（Perfect Democracy）。而只要有一個現政府成員或其相關的政治同盟，在更換新政府過程中有「否決能力」的職權（incumbency veto power），就定義為「不完全民主政制」（Imperfect Democracy）。最極端的情況是民眾沒有任何選擇權利，由執政集團成員及其相關的政治同盟決定政府的更替，這就是獨裁者政府。
研究人員分別推演了在沒有突發危機的「非隨機環境」（nonstohastic environments）和出現突發危機的「隨機環境」（stochastic environments）兩種情況下的政治選擇的動態過程和最後穩定下來的均衡結果。研究發現獨裁政府與缺乏完全民主機制的「不完全民主政制」的結果一樣，兩者均未能有改善低效率和缺乏管治能力的執政問題，意味着不同程度的不完全民主制度之間並沒有明顯的優劣之別；只有完全民主政制的社會才可以有效提升政府和執政者的管治能力。改善管治素質，但制度同時會帶來一定程度的波動性的政治環境，即使在沒有任何突發危機的情況下，不穩定情況依然存在，可視為民主選舉制度的常態，意味着民主選舉制度的更新政權的靈活性，本質上含有不穩定基因。
民主與經濟表現 無因果關係
為什麼獨裁政府和不完全民主政制，未能有效改善低效率和缺乏管治能力的執政問題？原因在於政府變更的能力和實權，在自利原則假設下，既得利益者會運用政治制度給予的否決權來保障個人從政治權力而收獲得的利益，因為任何政治改革的承諾或嘗試提升政府的管治能力的措施，都會誘發不斷持續的改變，改變的推動力最終會迫使管治能力水平較低的現任執政者及其執政團隊和同盟交出權力，被迫離開政府，失去所有政治實權和相關利益。所以，獨裁和不完全民主政制的政府會阻止有能力的技術官僚人才進入其權力核心，恐怕這些技術官僚會成為日後有力的改革勢力。故此，這類缺乏民主選舉機制社會的政府管治水平，往往取決政治領袖的個人能力，而政治領袖的死亡往往會帶來社會重大變化的契機，這些情況不會發生在民主制度下的政治領袖身上，中國領袖毛澤東觸發的「四戈幫」倒台和鄧小平的改革開放政策，便是明證。在「非隨機環境」下，獨裁和不完全民主政制政府的管治能力會長期持續同一水平，政治環境的穩定性相當高。只有完全民主政制下，長期來說，可能會出現一個高管治能力的政府，意味着完全民主政制不能確保任何時間（短期均衡情況）都會產生一個高管治素質的執政團隊，這結果符合了不少實證研究所指出，民主與經濟法規之間沒有任何清晰因果關係。
在出現突發危機的隨機環境設定下，政府成員和整個政府的能力都會受到衝擊而產生變化，這可能會導致政權更替或改善政府的管治能力。研究結果指出政治制度的民主成分愈高的政府，其面對衝擊和環境變化的靈活性和適應能力愈強，而執政者的個人能力和政府、執政者和人民對未來的不穩定愈恐懼，施政的有效性愈低和政府的更新能力也愈低，而有能力的政治人物成功執行的機會成本也愈高，如其他研究指出，選民往往不願意選出挑戰貪腐政府的候選人更替現有政府，原因是他們預期新政府同樣貪腐，對未來失去信心和恐懼新政府比現政府（已知的貪腐水平）更加貪婪。
研究也指出在隨機環境下，「皇族式」政制（royalty-like）的政府更新的靈活性和管治水平提升比「軍人集團」政制（junta-like）強，意味着「皇族式」政制在長期來說出現一個高素質管治能力的政府，機會比「軍人集團」政制高。原因在放皇室成員並不擔心政府的更換會導致他們失去原有的政權和基本利益，但「軍人集團」就會擔心政府的更換或高管治能力政府出現，最終會完全取代他們在政府的角色和位置，所以就算在嚴重的政治危機或經濟衝擊下，軍人政府和獨裁政權都不會輕言變革，這結論與北韓政府情況十分脗合。
民主真諦 防止政府長期腐敗
「齊文」已經詳細說明了政治制度對政府和政治心物更換的影響，人民在更替政府和從政者的影響力愈強，政府和從政者面對危機的靈活性和適應能力愈高，長期維持劣質管治現象的機會也愈少；但政府更換頻率會高於不完全民主政制的政府，政府和從政者處於的生態環境會相對波動，變化較多。
不過，即使民主選舉制度能改善政府更的靈活性，也不代表民主選舉能有效地選出賢能的執政者。因為選民或黨外成員基本不可能掌握到政治人物的能力和動機等充足資訊，我們極難確認參政者是否適合執政，這是資訊不對稱的問題（asymmetric information）。故選舉期間經常出現不同版本的「抹黑」新聞和事實真相混雜在一起，也許是參政者混淆選民和公眾視聽的一種選舉策略。文章強調民主選舉的重要性不是選出高素質的政府和執政者，這只能在他們真正執政後，才能體現出來；民主選舉的真正意義在放政治制度彈性和政府面對危機的靈活性，防止政府長期腐敗的問題出現。
「齊文」還指出其他影響民主選舉制度未能選出高素質政府的原因。例如，模型未有考慮選民對不同從政者的能力和意識形態的偏好，導致選民之間在選舉和政治取態的利害衝突，意味着不一定所有選民都會以從政者的能力作為選舉標準，結果執政團隊不一定是管治能力最好的候選人。如台灣的「統獨問題」和「本土意識」主導了一段時間的選舉方向，其他地方的選舉也會出現「階層利益」問題影響選民投票方向，如基層、中產、中小企和大企業之間均會存在或大或小的利益矛盾，這不一定與參政者能力有關。事實上，市民的差異性（heterogeneity）會阻礙政府有效更新和改善管治能力的運作，這些都是對民主選舉制度研究的重要課題。
小圈子選舉 礙政府更新改變
今屆特首選舉帶來一定程度的公眾參與，但這不能抵銷小圈子選舉其本身的局限性。小圈子選舉的問題正是「齊文」所指的，少數既得利益者擁有否決能力的政治實權，影響了政府有效的更新和改善，因為改變會帶來當權者和其政治同盟的恐懼，不明確的變化風險會增加他們控制成本，最終會行使否決權以減少變化，造成政府能力僵化和施政持續缺乏彈性、變化和創新。
有趣的是，今屆特首選舉的兩位主要參選人觸發了小圈子內部的利衝突，本來小圈子來自相近的利益階層，圈內成員差異性應較圈外群眾為低，這些衝突現象的機會率應較小。但兩位參選人在圈內運作經年，跟各方的恩怨情仇在所難免，更何況如唐英年所言，他的「透明度」較梁振英高，這個「透明度」當然不是民間所期望的道德層面和誠信水平，而應該是指他的可預測性較梁振英為高，畢竟唐英年成為政府執政成員之一有近10年，圈內成員對他的性格和能力有一定程度的掌握，知道如何跟他打交道。
唐梁無論誰當選 改變料有限
但梁振英將如何執政，應如何跟他打交道，就較難掌握，不穩定風險較大｜&2內成員和現特區政府高層存在這種憂慮和不安感覺的人應該較多，故一般人相信圈內成員支持唐英年的會佔大多數，因為支持梁振英做特首的機會成本較高。這就是「齊文」所指政府、執政者和人民對未來不穩定愈恐懼，愈不願意有較大的改變，影響了政府更新的可能性。
但更有趣的是，民意卻較多支持這位被圈內多數認為機會成本較高的梁振英做新一屆特首，這就是這場本來屬於小圈子選舉的事，變得複雜起來。當然，圈內成員還是擁有實質的否決權或代行否決權，但落實否決權的結果，若與民意背道而馳，政治風險就會上升，有效施政和管治的成本就會增加，這樣中央政府和圈內有實力的成員就應重新比較兩個選擇的機會成本誰較高，即是說民意增加了唐英年作為新特首的機會成本，影響了中央的決定。當然，中央周圍還有一群不同益考慮的圈內成員的游說，中央跟這些游說團體之間的利益差異，也影響了這場選舉的成本計算。這是「齊文」其中利用很大篇幅推演的「不完全民主政制」在「非隨機環境」下政府更替的過程，按他們的結論，這樣產生的政府（無論何者當選），其管治水平和執政能力都不會有很大改善和突破，還是停留在與過去接近施政水平的「超穩定」狀態。若以這角度來看，圈內權貴其實也不用太擔心誰當選，因為影響不大；圈外群眾也不應期望太高，因為改變不多。事實是否如此，有待日後證明。
註一 見《亞洲週刊》，2011年12月18日，邱立本的「封面筆記」
作者為香港樹仁大學經濟及金融學系助理教授
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