近日，特首參選人梁振英不斷質疑，另一名參選人唐英年主導的人口政策督導委員會「目標不清，進展不明」，唐氏則反駁，這樣的批評「對委員會內工作的公務員不公道」。當記者問到有關人口政策的報告何時公佈，唐氏卻回應：「已完成得八至九成，相信很快可以出台。」人口政策，是現代城市有效治理的重要技術，然而，這在特區政府管理下，它像一個謎。到底，它是一個黑盒子還是一個空盒子呢？
人口政策，粗略來說，是一套管治技術。它是管治者對其管治的範圍內的天然資源（包括土地、水源、礦床、海港等）和人力資源（包括出生率、死亡率、移出及移入人口等）的結構和分布作細緻統計，再結合當前的居住、醫療、教育及其他基礎建設及社福條件進行交叉分析，釐訂出這個地方未來一段時間內各項施政的重點方向，投入或減少；當然還包括稅賦調整。香港作為一個被英國統治一百五十年的城市，其人口政策出現得非常晚，主要原因與英國傳統的殖民統治模式有關。英國和法國很不一樣，當法國殖民非洲及東南亞時，會抬出一套很大的管治計劃，但往往很難落實。英國則是相反，根據香港經驗，以人口普查為例，從一八四二年英人正式佔領港島以來，斷斷續續也做過不少與人口結構和分佈的調查，但正式而全面的人口普查，要等到一九六一年才出現；這與英國調整在香港的殖民模式有關，這裡不贅言。六一年的普查內容非常簡單，主要針對人口數目及分布、移民數目、簡單居住狀態、學歷等等進行資料收集，至於勞動力和經濟結構的交叉統計，在這一次收集得非常有限。但值得注意的是，一個獨立的統計部門，Census Department已經在這年成立了。
十年後，一九七一年的人口普查裡，普查內容更明顯改變。當年的人口普查就稱作「人口普查與住房(Census and Housing)」。正如我們所記憶，一九七一年，麥理浩上台，隨即展開十年建屋計劃，雖然後來計劃只落實了一半，但至少大家談起公營房屋里程碑，都會想到這個計劃。在這份人口普查的介紹中也說明，當時香港最需要處理的是「居住問題」。問卷中，除了細分不同家庭狀況下的不同居住結構之外，還將不同職業種類、收入指數、教育程度進行交叉分析。當然，除了人口普查，在居住問題上，房屋署及其他相關部門也有不少統計調查，但其調查內容及政策重點，還是側重在如何配合經濟發展，而不是市民福祉上，更沒有處理「突變」可能產生的問題。這裡說的「突變」，是指殖民政府沒能有效預估和處理中國大陸開放改革後對香港經濟結構產生的影響。透過人口政策進行有效管治的最大挑戰，就是如何應對突如其來的變數，包括管治區內的和管治區外的，均應有充份掌握。當年殖民政府沒有處理「突變」的後果，是當大量公營房屋在屯門及元朗區興建後，港商卻往大陸開廠，沒有相對的就業機會出現在該區。總之，這裡想說的是，有關人口政策的制定，並不僅僅是對一個城市的人口出生率數、死亡率的統計，也不僅僅是呈現一個政府期望這座城市的人口結構和移動朝向什麼方向去走，它是一整套根據各項統計數據，再結合對外圍情勢的判斷，進行分析並釐訂政策的技術。但在香港，我們沒有看到這一套東西，或是，更確切地說，我們只看到一套偏重經濟利益考慮的所謂人口政策，不管是殖民時期或是九七後，情況都一樣。
二零零三年，特區政府推出《人口政策專責小組報告書》，內容涉及三十多個範疇，但卻未能回應九七回歸之後出現的「突變」；這裡說的「突變」，是指北京成為香港宗主國後，因為政治因素所出現的人口結構突然的改變。譬如，報告書中對於中港家庭將可能對香港社會產生的影響，並沒有細緻討論，那時候，談到中港家庭的影響時，時任政務司長的曾蔭權公開表示：「……誰要在港申請內地的配偶到來的時候，他必須考慮到要維持這個配偶將來在香港的經濟活動……。」換言之，當時的特區政府是以「有條件」批准港人內地配偶到香港作思考的，這個「條件」，當然就是指經濟能力，即有經濟能力的人，才可能獲准申請配偶到香港。然而，不管是根據《基本法》或是按照實際情況，曾蔭權的思考都是不符現實的，但正由於這種思考，使得特區政府當時沒有計劃投放更多資源在這批中港家庭及其子女身上，因為官員理所當然認為這些人是有經濟能力的。這種思維，是今天公共資源配置失控的原因之一。原因之二，與自由行的開放有關。當然，政府可以說，當年報告書出台時，還沒有實施「自由行」，特區政府未能預測，然而，儘管特區政府沒能預測這個「突變」，但二零零七年，即自由行實施四年後，時任政務司長的唐英年主導了一個「人口政策督導委員會」，但儘管是四年後，我們也沒有看到特區政府有計劃地將自由行所產生的影響一併考慮在資源分配的政策之內。最近「雙非」人士到港生子，對公立醫院婦產科帶來的衝擊，就已經看到特區政府似乎並沒有在人口政策上作這方面的考慮。到底，「單非」和「雙非」在使用公營醫療設備時，是否該一視同仁？如果像今天的情況，答案就「是」，那麼，是否代表特區政府將大陸移入人口作為增加人口的主要手段？有關這一點，政府也沒有說清楚。於是，有人認為，特區政府不是沒有人口政策，不是一個空盒子，它只是一個黑盒子，不透明的，不給你看見和討論！是這樣嗎？
相信特區政府有一套藏在抽屜裡的人口政策的指出，政府有一套計劃，譬如透過「綜援長者廣東及福建省養老計劃」將貧富的老人家移到內地居住；透過「雙非」將有經濟能力的大陸人移到香港（根據林瑞麟的說法，「雙非」子女多數來自專業人士家庭），然後，還有「環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃」等，均是有計劃地改變香港人口結構的安排。然而，這裡必須指出的是，不管香港和北京為政者對香港或是粵港澳的未來人口規劃如何，卻不應該僅僅是一套想法，或一套不可說出來的想像，而是應該政策和資源分配同時進行。譬如說，有人希望增加香港的出生嬰兒比例，那麼，在醫療設備、教育方向、住房條件、行業發展等等，都應該有相應的資源投放，可惜，當前看到的，只是一些有關人口的統計數據和人口結構與分佈的期待，中間環節，依然缺席。
也許，真的有這個黑盒子，但弔詭的是，人口政策不能地下進行，它是一個全民運動，要人口政策成為有效管治的技術，不僅要全民參與落實，更要公諸社會討論，不然，誰會參與呢？因此，即使黑盒子存在，那可能只是一個空的黑盒子。
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