地方债试点：疑虑中的放行
经济观察报 记者 席斯 一家预算和资产负债表都不完整的公司，可以发债券吗？不能！一个预算不透明、甚至负债数据都可能成谜的地方政府可以发地方债吗？可以试试。中国国务院上周试点放行了上海、浙江、广东、深圳四个省市的举债。
投资者如何从并不详细的政府预算中预测该省的未来收入、支出是否合理、信用状况如何呢，对借款人的约束、监督在哪里，如何避免出现“中央财政兜底”的发生，财政部出台的试点办法并不能解答这些问题。
急于成长的地方政府太渴望对收入的支配权了，以至于地方发债试点虽然限制重重，但仍热衷于此。
中国社科院财贸所所长高培勇认为，现在的地方财政并非完全意义上的政府财政，它没有自卫能力，就像一个永远长不大的孩子，一有机会它就淘气，稍微放松就要生事，比如说地方债。所以他认为，必须进行深层次的体制改革，即给地方财政一定的自主支配权。
举债，但无关预算
获试点资格的四个省市曾为此多方争取，虽然发债规模由财政部来定，但他们仍非常热衷于自行发债。
此次地方自行发债试点，对试点省市发债规模定额管理，额度由国务院批准。财政部代办还本付息，即中央财政还本付息，地方将本息及时缴入中央国库。“目的就是为了防止地方不按期还款的风险，中央代办可以保证投资者利益，回过头来，中央可以对地方进行财政扣款，不会出现中央兜底的情况。”河南省财政厅官员分析。
虽然在借款资金的使用上，财政部要求地方上报债务使用情况，以免债务资金滥用，但地方政府显然都有自己的想法，那就是资金支配权。
在广东省财政厅一位官员看来，自由支配权是各省对地方发债最为看重的一点。他表示，现在地方政府就像个长不大的孩子，收入支出全要靠中央，收入靠转移支付，越来越多的支出由中央指定了用途和方向。而上海市财政局人士也认为，（自行发债）筹集收入是一个方面，另一方面借债收入的使用上，地方有了支配权，“虽然要求用于公共设施，但至少用于哪些项目地方自己说了算”。
不仅获发债试点的省市这么想，那些正在争取自行发债的中部甚至西部地区，也有着同样的看法。
河南省一位财政厅人士说，河南这样中西部省市，几乎一半以上的收入来自转移支付。专项转移支付都是专款专用，而地方自有收入还要为中央项目配套，地方觉得缺钱更多是指可支配收入太少。甘肃省财政厅人士则直言，甘肃也想自行发债，只是甘肃的财政状况还没有资格发。
据本报记者了解，地方自行发债试点办法在各个环节上对风险进行了限制，也从事前防范的角度做了安排，但防范完全依赖于中央政府的权威，不论发债地方政府还是财政部文件都没有提及投资者对地方政府的约束作用。
“没有听说今年的预算会因此有什么变化，投资者买地方债看重的是地方政府和中央政府的信用，至于地方财务情况可能不是主要因素。”上述广东省财政厅人士解释。河南省财政厅人士也认为，从现有的文件看，对地方政府的约束来自中央政府，而不是投资者。
而渣打银行经济学家王志浩却觉得更大范围公开地方政府预算是地方发债的先决条件，“看不到透明的预算报表，投资者怎么预期你未来的收入和信用呢？”财政部财科所副所长刘尚希表示，地方发债最需要注意的是透明，债务用途、使用、还款来源、程序以及该政府财务是否透明，透明公开也是最有效的监管手段。
但事实上，2011年的预算已经执行了10个月，预算进一步透明却似乎仍旧无望。2012年的预算编制正在进行，上述广东省财政厅人士表示，并未听说明年预算的公开范围会有大变化。
与此同时，试点四地的人大常委会对地方自行发债还未做任何表态。据了解，各地债务使用方案首先报本省（或市）政府审批，再保送财政部审批，但地方人大一直缺位。
广东财政厅官员表示，地方自行发债是对《预算法》的突破。《预算法》是计划经济时期制定的法律，政府管理理念跟现在有很大不同，现在则更加强调地方政府自我约束和自我管理的能力。该人士还提出，地方政府管理权的扩大，也意味着地方政府承担了更大的责任，有利于整个国家的有序管理，这是社会管理进步的一大表现。
不会让地方“破产”？
对于地方政府发债，财政部的筹备较早。
2008年财政部曾组织专家和各省官员草拟《地方债务管理办法》。“当年我们就上报过财政这边的政府债务数据，此后每月汇报债务动态数据，还建立了偿债机制，从财政这块债务已相对规范，但后来地方融资平台贷款的出现，使得地方债又变得无法控制了。”宁夏自治区财政厅官员对本报表示。
今年审计署公布地方政府债务10.7万亿元，其中4.97亿元是政府直接债务，每年还本付息近3000亿元。河南省财政官员说，河南债务还款情况还比较正常，目前还没问题，毕竟这几年财政收入增速都比较高。但本报记者发现，“不会让地方政府破产”仍是地方政府部门的定心丸。
这也正是王志浩在调研中感受最强烈的一点，“不论融资平台还是城投债，发债人总是很有底气的认为中央政府会兜底”。王志浩认为，在中国这样的强中央体制下，如何避免债务最终负担者总是中央政府，这是地方发债面临的最大挑战。
事实上，财政部并非没有考虑地方政府“破产”。财政部从2008年开始与世界银行合作，对地方政府自行发债的相关模式、制度和法规进行研究，一份由财政部预算司地方债务处处长张志华执笔的课题报告《中低收入国家地方债务监管框架》显示，地方政府破产机制是化解地方政府债务危机的有效手段。
财政部预算司地方债务处是在2008年底成立的，专为管理地方政府债务及研究相关制度，近三年来，这个部门几乎走遍了中国各个省份和市县，调研地方债情况，听取地方意见，并对国外地方政府债务进行考察研究。
一位接近财政部人士对本报记者说，一提地方政府破产，好像这个政府就不存在了一样，其实从积极的意义来说，这是一个重组过程，也是重生过程。
通常防范地方政府债务危机需“两手抓”，首先是事前控制，即控制借款，并对地方财政状况进行监督；事后监管即地方破产机制，用于处置丧失偿债能力的地方政府。但由于政府服务具有公共性，地方政府破产如果简单参照企业破产，就会产生保护债权人权益与维持必要公共服务之间的矛盾。因此，上述财政部课题报告认为，地方政府破产机制只能是重新组织而非清盘全部资产。
财政自主权之争
据了解，财政部发布的试点办法要求在各个环节上对地方自行发债进行限制，但事实上监管并不容易。“现在事前监管是重点，事后监管是研究方向，但目前还不具可行性。”国家发改委宏观经济研究院学者表示，需要完善的法律法规还太多，《预算法》不用提，对借款人的财政纪律、法律保护、投资者利益的保护、预算透明度的提高、人大的作用、违约后的责任分担都没有明确的文件，现在全靠中央政府的信用去推动，“机构投资者也往往看在中央政府的‘面’去购买地方政府债”。
中国社科院财贸所所长高培勇分析，从上个世纪90年代以来，中国一直强调中央政府的宏观调控权力，结果是地方财政过分依赖中央财政的转移支付，中央每年有30000多亿的资金通过转移支付拨给地方，用于各种支出。这有好处，便于中央政府实施宏观调控，实现基本公共服务的均等化，但也存在一种引诱，地方财政自己的收支平衡往往越来越难以自主操作。
地方没有税收立法权，不管是征房产税还是其他方面的税种，都需要国务院全国统筹，地方不能建立地方自己的主体收入来源。此外，没有规范化意义的举债权，钱不够花，也不能去举债。
高培勇认为，现在的地方财政并非完全意义上的政府财政，它没有自卫能力，没有自卫的结果就是它就像一个永远长不大的孩子，一有机会它就淘气，你哪一天稍微放松就要生事，比如说地方债，之前从未允许地方举债，但仍累积了10万亿的债务。所以他认为，必须进行深层次的体制改革，即给地方财政一定的自主权。
其实地方这几年只要有机会就在向上反映和要求这种自主权。比如每年的全国财政工作会议上，地方财政厅长们总是迫不及待的向财政部反映，地方专项转移支付太多，配套太多，规定用途的拨款太多等。
上述河南财政厅人士认为，最近中央推动的资源税改革、各种收费权的下放以及地方债试点，其实也可以看做是对地方政府管理理念的些许调整。“地方政府不仅要有收入，还要有收入的支配权，毕竟这也是一级政府，也是一个成年人。”广东省财政厅官员表示。不过本报记者采访的学者均表示，地方自行发债肯定是一个方向，但需要谨慎为之，不能让现有负债雪上加霜。
财政部部长助理王保安在一次内部会议上表达了财政部对地方债未来发展的目标，“根据地方意愿选择若干省份开展自行发债试点工作，循序渐进、积极稳妥地发展地方政府债券市场，逐步建立公开透明、管理规范、运行高效的地方政府举债融资计划”。
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